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美军全球部署、全球用兵,战略管理难度极大,其决策、指挥和行动都依赖评估,支撑战略创新与平稳运行的一个重要原因,就是拥有灵敏高效的战略评估机制与健全完善的战略评估体系,特别是拥有相对稳定的专业队伍、比较先进的支持系统、详实可靠的信息数据、清晰明确的框架流程、丰富多彩的评估理论和切实管用的法规制度。


发展阶段

美军战略评估影响广泛,但其历史并不久远,从1776年建国到20世纪初叶,美军既没有战略评估的传统,更没有战略评估的方法手段,其现代意义上的战略评估始于第二次世界大战。

反思起步阶段(19401947年)二战中,美军也曾做出许多错误的战略决策,产生了诸多负面影响。对此美军反思认为,其战争准备和军事力量运用的失当源于缺乏战略评估来破解“战争迷雾”所致。1947年,为使军事战略与国家政策有序衔接,美国国会通过《国家安全法案》,赋予了国家安全委员会战略评估职能,并以评估国家安全战略对军事能力的需求为首要任务。以此为契机,美军围绕评估国家军事实力、国防工业潜力和战争计划方案等展开探索,很快取得了一批重要成果,战略评估的重要作用渐为人们所认识。

探索形成阶段(19471991年)冷战期间,美军围绕研判战略威胁,对比两大集团军事能力的优劣,分析影响国家安全目标实现的军事、技术、政治和经济因素等,进行了广泛深入的实践探索,为古巴导弹危机、越南战争、“星球大战”计划、削减核武器和销毁中程导弹谈判等重大战略决策与战略制定提供了有力支撑,对美国最终赢得冷战发挥了重要作用。40多年间,美军以总统命令、国防部指令和美国法典、国家安全委员会文件等为依据,在国防部、参联会、军种部和联合司令部等建立起各类战略评估组织机构,基本形成了要素完备、权责清晰的战略评估机制。

拓展升级阶段(1991年至今)为应对后冷战时期的威胁,平衡战略和资源的关系,美军先后进行了多次重大评估,如1991年的基准兵力评估、1993年的通盘评估、1994年的参联会主席武装部队角色与任务评估、1995年的武装部队角色与任务委员会的兵力结构评估等。但国会却认为,这些评估侧重于维持现有的规模与预算,并未根据外在安全环境与威胁的改变来调整所需的部队结构。为此,国会通过了《1996年部队结构评估法案》,规定国防部必须配合总统任期进行四年防务评估,后经多次修法使其机制化,并以此为龙头建立了四年使命任务评估、军事战略评估、联合作战能力评估、装备采办评估和建设绩效评估等机制,为美军创新战略指导、推进建设改革、发展作战理论和实施作战行动提供了重要牵引和支撑。同时,战略评估也实现了由国家安全层面向军事力量建设与运用层面的拓展延伸,并走上了法制化、体系化、专业化的轨道。


运行机制

形势研判机制 美军以总统任期为周期,围绕其制定总体战略,建立了定期与不定期、综合与专项相结合的形势研判机制。总统就任5个月内,由国防部净评估办公室配合国家安全委员会开展战略环境和能力净评估,以制定调整《国家安全战略》;次年6月前,国防部结合四年防务评估,对战略环境、安全目标和能力需求等进行全面评估,以制定调整《国家防务战略》;第34月前,参联会组织对未来20年的战略环境及风险进行评估,以制定调整《国家军事战略》;各军种部、联合司令部和国防情报部门每年围绕总统国情咨文向国会报告,收集信息、跟踪研判重要战略方向与安全领域形势动向,针对突发情况提供分析研判结论。此机制通常涉及战略环境评估、战略目标评估、战略能力评估和战略风险评估。

决策评估机制 美军采取评估与决策相对分离的运作模式,按照“有决策就有评估、先评估再决策”的原则,依托联合战略计划、联合能力集成与开发、规划计划预算与执行等成套制度框架基础,建立了“职能部门拟制决策方案—评估部门独立审查论证—高层领导机关权衡定案”的决策评估机制。此机制一般涉及军事战略审查、力量发展规划评估和力量运用规划评估,以及军事改革方案评估等。

过程控制机制 为及时了解掌握战略决策与部署是否按计划推进,和针对预料之外的形势任务变化适时做出反馈调控,美军建立了自下而上的每月、每季、半年、每年(分奇数年、偶数年)、中期(两年)评估制度,形成了全程监测、节点检查、反馈调整的过程评估机制。此机制重点涉及规划执行评估、预算执行评估、作战准备评估和战略行动评估。

效果检验机制 为切实掌握战略实施效果(主要是效益而非效率),检验战略制定与规划计划设计的科学性和有效性,美军通常在战略实施中期(两年)和战略实施结束(四年)组织验证与总结评估,并以此作为战略调整和下一轮战略筹划的依据。此机制,一个涉及国家安全战略评估、军事需求和规划计划评估;一个涉及四年防务评估、联合作战能力评估、作战试验与实战检验评估和国防工业能力评估等。


                 美国著名智库兰德公司


支撑体系

领导管理体系 美军构建了由高层领导、专职机构、兼职机构、智囊机构和临时机构组成的领导管理体系。在高层领导上,总统负责评估国防实力及其支撑国家安全战略目标的能力;国防部长负责评估国家防务战略目标和政策、军事力量任务和兵力结构、规划计划和预算项目、美国及其盟友与潜在敌国的军事能力等;参联会主席负责评估军事威胁和作战风险、美国及盟友与潜在敌国的作战能力、军事力量建设和国防采购需求等;军种部长负责评估军种遂行使命任务的兵力需求、提出作战部队的分配和部署建议等;联合司令部司令负责评估所在战区或部队的分配和部署建议,以及作战领域的军事威胁、所属部队的战备状态和作战能力、遂行任务的风险等。

在专职机构上,美军军种和战区以上编设有十多个评估部门,如在国防部长办公厅下设有成本与项目评估办公室、作战试验与评估办公室和净评估办公室等,负责战略评估的总体协调和组织跨领域、跨军种重大战略问题的评估;联合参谋部下设有部队结构、资源与评估部,负责评估联合作战需求和兵力规模结构,提出规划计划、重要资源配置和重大采办项目的评估建议等;各军种参谋部(海军作战部、海军陆战队司令部)下设有负责资源与评估的办公室等机构,空军还专设方案与评估办公室,负责评估兵力与资源需求、作战方案等。此外,太平洋总部、欧洲总部等部分战区总部的联合参谋部也设有评估机构,负责辖区内战略态势和部队运用的评估。

在兼职机构上,包括国防部高级领导审查小组、联合需求监督委员会、总监察长办公室、国防信息系统局、首席管理官办公室和国防情报局、导弹防御局,参联会国防政策委员会、国防科学委员会和情报部、作战部、后勤部、指挥信息系统部、战略计划与政策部、作战计划与联合部队发展部,海军海上、空中系统司令部,空军航天、器材、特种作战司令部,以及海军陆战队、海岸警卫队司令部等,在本领域本系统的战略评估中担负重要职能。

在智囊机构上,包括国防大学战略研究所和各军种分析中心,以及兰德公司、卡内基国际和平基金会、战略和预算评估中心、新美国安全中心等,承担着军方部署的大量战略评估任务,并自发组织各种战略评估。

在临时机构上,主要是以四年为期或以新任总统和国防部长上任为契机,组织四年防务评估、防务战略评估等大型国防和军事战略评估。以四年防务评估为例,美国国防部在评估开始前临时组建由国防部长、参联会主席、军种部长、军种参谋长组成的高级领导小组,并下设由国防部、参联会、军种部和军种参谋部相关副职领导组成的工作小组和若干专题小组具体组织和实施评估工作。

项目内容体系 美军战略体系框架由国家安全战略、国家防务战略、国家军事战略和战区与军种战略构成,其相应战略评估可分为三大类。第一类是全局性战略评估,主要围绕制定和实施美国国家安全战略、国家防务战略、国家军事战略等总体战略及其相关规划展开。包括国家安全委员会授权组织的战略净评估,国防部组织的四年防务评估、重大项目建设绩效评估、战略管理及预算评估,以及参联会组织的军事需求评估、四年任务使命评估、国家军事战略评估、联合战略评估、力量运用规划评估、作战准备评估、联合作战能力评估等名目。第二类是领域性战略评估,围绕制定和实施军种战略、战区战略、重要安全领域战略及相关战略规划展开。包括国防部组织的核态势评估、太空安全评估、网络安全评估、弹道导弹防御评估、军种兵力结构评估、装备采办评估、国防工业能力评估,参联会组织的军种战备评估、作战能力评估,军种部组织的军种战略评估、资源与需求评估和战区组织的战区战略评估等名目。第三类是任务性战略评估,围绕特定战略任务、战略行动或战略工程展开。如海湾战争空中力量使用评估、科索沃空战能力评估、阿富汗战略评估、伊拉克局势评估、台海两岸军力平衡评估和“空海一体战”评估,以及新型航母、战略导弹核潜艇、全球快速打击系统等研制试验和部署评估等,均属此类。

配套保障体系 美军主要是从法规制度、情报信息、技术手段和经费资源等方面来保障其战略评估制度化运行、规范化运作和标准化实施的。在法规制度方面,美军通过立法和立规形式对战略评估的组织领导、项目设置、内容范围、程序方法等做出明确规定。在情报信息方面,美国国防部《信息收集与报告》和相关《国防部指令》等,都对情报信息保障有专门的规定。战略评估机构被列为主要情报部门的重点保障之一。国防情报局根据国防部、参联会专职评估机构和联合司令部的需求制定情报搜集计划,并为其提供“定制”保障;国防情报局在参联会情报部门的配合下搜集整编情报,为参联会和作战部队作战评估提供“定向”保障;中央情报局、能源部和国土安全部等,也与美军相关战略评估机构建立有情报支援保障渠道。在技术手段方面,美军战略评估强调定性与定量相结合,在广泛采用综合调研、专家咨询、抽样测评和总结检讨等定性方式方法的同时,大量运用计算机桌面演习、战争和战役兵棋推演、典型作战试验、现代运筹分析和数据统计分析等先进手段提高科学化水平。


                 时任美国国防部长哈格尔(左)与参联会主席邓普西(右)


特点及不足

美国的战略评估机制经过半个多世纪的发展,已经形成了一个较为完善的系统,具有三大特点。一是逻辑框架稳定可靠,美军重大战略评估一般按照特定的逻辑框架逐次展开,有着比较稳定的推理顺序和结构规范;二是工作流程缜密严谨,美军重大战略评估在组织实施上有着相对固定的阶段划分,规范有序;三是法规制度健全完善,美军重大战略评估项目均由国会通过立法对其组织领导、内容要求、时间期限等做出规定,强制实施,各类评估制度林立,确保按章行事。

但是,美国的战略评估机制同样存在着不足。一是军种利益冲突严重,评估有时出现方向性错误。美军的决策、指挥控制和行动都依赖评估,因而早已形成了浓厚的评估文化氛围,相关各方都拿评估说事,评估成为各方撬动利益的有效杠杆。由于军种利益冲突的长期存在和无孔不入,评估结论往往只能是各方利益折衷的结果,并非总是与战略需求一致,其方向有时难免跑偏。

二是受军工利益集团影响,评估结论的客观性难以保证。军工利益集团是美国政治生活中的重要力量,它通过掮客游说、政治捐款、舆论造势等手段,深刻影响着美国政府的重大战略决策,特别是通过与各类智库合作开展专项评估的方式,按照自身利益需求,操纵评估过程中一些环节和某些评估结论,进而间接作用于美国政府决策。

三是评估本身项目过多过滥,对战略决策造成一定干扰。在美军中,可以说评估“无处不在、无时不有”。即使针对同一问题的评估,由于评估目的、、范围、标准、方法、手段等难以一致,特别是执行主体不同,有时导致评估结论差别很大,各说各话、真伪难辨,甚至导致莫衷一是、决心难下。

                                                     

作者:易本胜 邢蓬宇      责任编辑:刘靖鑫

本文经《军事文摘》授权转载   2016年5月刊







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