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美国国家高端军事智库—国防部净评估办公室,是一个被外界称为“美军核心智库”的神秘机构。其前身为20世纪70年代初的国家安全委员会净评估组,甚至可追溯到50年代初的国家安全委员会净评价分委员会。该室自成立以来使用自主开发的净评估方法,在塑造美国战略决策和推动美军转型等发展方面发挥了重要而深远的影响。其角色定位、运作程序和研究方法等均有独特之处。虽然中美国情、军情不同,但是其相关理念与做法对我国家高端军事智库建设运行仍不乏借鉴价值。




国家高端军事智库角色如何定位




20091223日,美国国防部发布第5111.11号指令《净评估办公室主任》(简称“指令”),是对净评估办公室(简称“净估办”)主任角色定位进行的最近一次确认和更新,包括目的、适用、定义、责任与职能(简称“职责”)、关系、权限、发放范围、生效日期和参考资料等九个部分,涉及美高端军事智库—净估办建设运行的若干要件,内涵十分丰富。美军强调个人负责,这里作为规范的净估办主任,他既代表着主任这一领导职位,也代表了净估办这个组织机构。




执行法定净评估工作的专职机构






   指令在“目的”一节从总体上开宗明义地指出:一是依法颁令,以更新净估办主任职责、关系及权力;二是明责授权,授权净估办主任以国防部指示形式公布相关政策。



   所谓依法颁令,即“根据《美国法典》第10章第113节授予国防部长的权力,重新颁布国防部第5111.11号指令《净评估办公室主任》,以更新净估办主任的职责、关系及权力”。根据美国法律,净评估既是国防部长提交的成果,同时也是他履行职责的工具。现行《美国法典》对国防部长的净评估职责有三条规定:一是每年向国会提交一份包含对美国及其盟友武装力量在防务能力和计划方面与其潜在对手相比的综合性净评估的报告。二是规定报告的内容应包括:美国及其盟友武装力量与对手在防务能力和计划方面的对比;对报告提交前5年和未来几年中这些能力和计划的审查;对国防部短期内重建或扩展防务能力和计划以应对威胁所用手段的描述;在全面评估以及战略和地区评估中,反映当年向国会提交的预算和5年防务计划中确认的美国武装力量防务能力和计划,并确认其中美国武装力量防务能力的缺陷。三是在总统当年向国会提交预算的同时向国会提交年度报告,并区分保密和非保密两种形式。这便是对净估办角色定位的原始依据和基本遵循。



   所谓明责授权,即“授权净估办主任作为直接向国防部长报告的主要参谋助手,根据赋予的职责和权力,以国防部指示形式公布国防部政策”。这段话表达了两层意思:一是净估办主任有职,是国防部长的主要参谋助手。二是净估办主任能以国防部指示形式公布国防部政策。作为一个重要“国防部机构”的负责人可以发布国防部指示,传达国防部长的声音,名正言顺地代为“拟旨”和“宣旨”并“奉旨”行事,以更好地组织落实国防部长批准的相关政策,防止抵触和减少政策执行过程中的阻力。




国家层面净评估的牵头组织机构






   指令“适用”一节明确其“适用于国防部长办公厅、各军种部、参联会主席办公室与联合参谋部、各作战司令部、国防部监察长办公室、国防部各业务局、国防部各野战机构,以及其他国防部内的组织实体(统称国防部机构)”。这些都是净估办要与之打交道的机构,而净估办才是执行净评估职能的主体。



   净评估职能由国安会转移至国防部并由净估办独立执行后,最根本的变化就是不再由“官僚”主导,但是为了确保“小马拉大车”(净估办只编15人,另有项目合同制雇员50人左右),特别是适时掌握真实情况,仍然需要官僚和官僚机构的配合支持。也就是说,作为高端军事智库,净估办既要独立运作,又要深入官僚体系之中,具有“半机关、半实体”的特点。不仅如此,净估办还要与其他政府机构和非政府机构建立联系。从工作实践看,它作为一个“小核心”早已与“大外围”众多智库构成了庞大的净评估网络。其中包括:兰德公司、国家战略研究所、传统基金会、布鲁金斯研究所、企业研究所、卡内基国际和平基金会、国防大学战略研究所、海军分析中心等著名智库。


美国国防部部长阿什顿·卡特



帮助国家保持竞争力的综合分析机构






   净估办作为国家高端军事智库主要运用自主开发的净评估方法。指令在“定义”一节将净评估术语定义为“对决定国家相对军事能力的军事、技术、政治、经济和其他因素的比较分析。目的是确认值得高层防务官员注意的问题和机遇”。而国防部长要对美国军事能力相对于竞争者所处的地位提出咨询建议,就需要这种为了达到准确性和适当性不限制提出问题和信息使用,将敌我双方的数据拿到一起来比较的方法。政治、经济、社会和技术变化的速度日益加快,使得安全环境总是动态变化,并令人迷惑甚至不安,而净评估正是认识和应对这些挑战的有效工具,“被具有远见的领导人视为在不断变化的安全环境中帮助美国保持竞争力的重要方法”。



   国家净评估关注最宽泛意义上的国家安全。旨在通过发现并阐述重大国家安全问题的本质,为战略和政策制定者提供深刻见解。它既能查找问题又能发现机遇,通过定期和不定期为国家安全“搞体检”和“作诊断”,向总统、国安会和国防部长提供下列问题的答案:我们是否有问题?如果有,问题有多严重?发展趋势是好是坏?导致问题的根本原因何在?如此从国家安全活动若干方面,对美国和对手进行比较,能够更加均衡和详细地对“真实世界”中国家安全活动的性质及其问题与机遇作出分析,能使战略和政策制定者更好地理解当前形势,而有了对形势的更好把握就可以引领防务态势的转变。


马歇尔与布什



国家指挥当局履职尽责的参谋助手和顾问机构






   指令在“职责”一节明确:“净估办主任是国防部长在净评估方面的主要参谋助手和顾问。”并赋予这一角色七项职责。



   开展净评估活动 “以其他国家或国家集团相应能力为参照,发展协调针对美国军事能力和潜力所具地位、发展趋势及未来前景的净评估活动,以便为美国确定新增的或未来的威胁与机遇”。包括在指定战区、地区、职能或任务中,美国和外国当前的和正在规划中的军事能力,以及特定能力、战术、理论和武器系统等方面的净评估活动,力求为国防部长及其他高级防务官员就显现的战略挑战问题或机会窗口提供早期预警,以期最终获得与竞争对手的相对优势。



   担当净评估顾问 “针对国防部长向总统和国会提交的年度报告、国会听证以及与外国政府讨论中任何净评估部分,开展净评估活动、提出建议并担当顾问,以及为参联会主席净评估活动的准备活动提供建议”。人们常说净估办主任有直通车、建议能直达顶层,这便是其直接对国家指挥当局负责、不受官僚挟制的基本依据。



   提供净评估协助 “在国安会展开的国家净评估活动中,提供指导与参谋协助并代表国防部长;在同情报机构联合的净评估活动中作为国防部长办公厅的首要节点行动”。国安会净估组转为国防部净估办后,其原有权力和使命并没有解除。正如卡尔博尔所言:“马歇尔现在负责实施由他自己授权的净评估,不过他不用向自己汇报,也不用评价自己的成果。”以此观之,净估办主任在国防部内仅次于国防部长,可谓“一人之下、万人之上”,而他在国安会中又常常代表国防部长,并且国防部长的任期大都不足马歇尔任期的十分之一,其影响往往盖过国防部长就不足为奇了。



   支持净评估发展 “为在国防部内改善与发展净评估提供支持,包括但不限于维护、保存历史上所有渠道情报和友方力量数据的资料馆”。这既是高端智库履职尽责的需要,也是“三军之事莫重于密”和“成大事者不与众谋”的必然要求所致。掌管“所有渠道情报和友方力量数据”至关重要,因为如果缺乏情报数据信息保障,那么净评估就只能是“无米之炊”。这也是其与外情不脱节的根本保证。但仅此还不够,因为情报界和军种部所能和愿意提供的东西在种类、数量、制式、完整程度上都还存在问题,净估办必须建立并维护自己的情报数据资料馆。



   提供客观分析 “根据要求或确定的必要性对政策、理论、战略、目的和目标提供客观分析”。这意味着净估办主任可以对上述各点“评头论足”和“说三道四”,对他而言真正是“学术无禁区”。这是一项重要使命,但也是其讨嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客观分析,而不是“越俎代庖”,甚至“抢地盘”或“抢饭吃”。



   审查评估信息 即“根据需要,与国防部官员进行协调,以保证国防部文件、审议和讨论反映恰当的、及时更新过的评估信息”。这是在国防部长核准前的预审、初审或补审工作,是对国防部长手臂的延伸,以使其从琐碎业务事项中解脱出来,集中精力把握目标、方向和路线。



   执行其他事项 “履行国防部长和副部长指定的其他职能(私下交办事项)”。国防部长作为国防部的总战略家,直接的净评估支持可以改善他们个人的表现,也可以改善国家的安全状况。五角大楼的每个计划行为的周期都需耗费数年时间,且需特别大的整合力量,这让国防部长很难提出一些他不知道答案的问题,很难在实时的、快速变化的环境中创新,在机构框架外寻找可选方案。为了不打断庞大计划机器的运作,或者不要被其惰性所绑架,国防部长需要在私下提出问题,并秘密地获得答案(对问题的评估和建议)。也就是说,他需要“亲兵式”的机构协助思考各种建议、做出战略选择。



辅助政策和战略制定与落实的跨部门协调机构






   指令在“关系”一节明确净估办在履行规定的职责时与国防部和其他政府机构有四种工作关系。



   直达报告 “直接向国防部长和国防部副部长报告”。这是决定净估办发挥重要影响的一个得天独厚的条件,使得它能够摆脱国防部内部斗争的束缚,将见解立即转达给国防部的最高领导,避免其独立的分析预测受到任何组织的干扰和一些建议在较低层面被消耗掉,同时也使它成为国防部长的个人顾问,甚至秘密咨询渠道。



   交换信息 “与具有并行或相关职能的国防部其他官员、国防部机构领导,以及其他联邦官员协调并交换信息”。净估办要与各军种、各部门、各组成机构打交道,就一些出现的问题进行讨论,以在国防部长面对各种相互矛盾的观点时,能为其提供正式计划程序以外的观点,帮助他形成自己的综合结论。



避免浪费 “在可能的情况下,运用国防部以及其他联邦机构的现有系统、设施和服务以避免重复,并实现最大的效益和节约”。美军为净评估创建了许多系统、设施和服务,但并不总是新设机构、建造设施、研发系统,而是更多地租借和改造,务使每一步的建设成果都看得见、摸得着、用得上,绝不是用许多年建设一个尽善尽美的东西,在建成之前无所作为。



   保持协调 “国防部长办公厅其他官员以及国防部机构领导应在本指令所赋予的权力、职责相关的所有事务上,与净估办主任进行协调”。强调其他相关机构领导有责任和义务,积极主动地配合支持净估办及其净评估工作。



国防部内享有至高无上特权的研究机构






   为确保完成使命任务,指令在“权限”一节授予净估办主任在履行被赋予的职责时,享有四项权力。



   政策发布权 “以国防部指示的形式发布指令赋予权力与责任范围内的国防部政策,包括提议与国防部官员和国防机构领导共同履行职责的权力”。而且,在赋予的职责范围内,“有权力发布其他国防部指示、国防部手册,以及一次性指令类备忘录,以落实国防部长批准的政策”。只不过,其“下达给各军种部的指示应通过相关军种部长下发。下达给各作战司令部的指示通常应经参联会主席传达”。这些权力不得下放,以避免政出多门与令出多门。



   机密知情权 净估办主任可“根据国防部指示《信息收集与报告》获得各种报告和信息,以执行被赋予的职责”。虽然美军向来以开放著称,但在一些时候相关信息并不能轻易获得。大多数机构拒绝分享信息,尤其那些安全领域的最高信息,或是那些可能被分析利用而对其小团体利益构成威胁的敏感信息。但是,如果没有充分的信息保障,那么净评估就不可能形成“全面的图景”,更不可能有全面的能力整合。



   吁请协助权 “在需要时与国防机构领导直接沟通,以执行被赋予的职责,包括传达有关建议和协助方面的需求”。净估办主任可直接向国防机构领导提出有关协助的需求和支援配合的建议。只是与各军种部的沟通,应在净估办主任和各军种部长或其委托人,或由国防部长指定的委托人之间完成;而与各作战司令部司令的沟通,通常应通过参联会主席来传达。意在避免运作过程中节外生枝而引起思想上的混乱,或对正常工作秩序造成干扰。



   沟通自主权 净估办主任被授权“在执行所赋予的职责时,与其他执行机构官员、立法机构代表、国家和地方官员、外国政府机构代表,以及公众人员以适当方式进行沟通”。只是与立法机构代表的沟通,应与主管立法事务的助理国防部长和负责主计的副国防部长兼首席财务官以适当方式协调,并与国防部立法计划保持一致。



综合运用非政府研究组织智力资源的枢纽机构






   指令明确其发放范围“无限制,可向公众发放,并可通过网络在国防部网址上获取”,并不局限于指令第二条明确的适用范围,体现出既高度保密又非常开放的智库特性和“有所保、有所不保”的保密原则。这是净估办能够承上启下、左右逢源,特别是有效运用非政府组织智力资源的重要保障。美国人认为精英创造历史,同时认为公众亦具有强大的力量。通过引导公众舆论,强化其国防意识,可减少政策执行的阻力。同时,使净评估内外透明,亦便于国会监督以争取信任与支持。事实上,美国已形成一个“以净估办为核心、众多著名智库为外围支点”的净评估网络,有人因此评价净估办“无可替代地成为了联邦政府联系非政府研究机构与人员的中心”。





本文经《军事文摘》授权转载  2016年9月刊  责任编辑:刘靖鑫






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